Retraites : de la réforme à la crise politique (1/3)
Retraites : de la réforme à la crise politique (1/3)
Une large majorité des français souhaite que le mouvement de contestation se poursuive. Est-ce légitime, après la décision du Conseil constitutionnel ? Retour sur 3 mois de conflit social.
Note aux abonnés : ce qui suit est un résumé sourcé de la “bataille des retraites” : les arguments sur le fond de la réforme, le processus législatif et juridique qui a conduit à son adoption et les aspects essentiels du “conflit” social, des manifestations pacifiques jusqu’aux casserolades, en passant par la répression policière. Je l’ai écrit dans l’idée de fournir une vue d’ensemble aux personnes peu politisées, ayant suivi les évènements de loin ou sensibles aux arguments du gouvernement. L’idée étant de vous permettre de le partager autour de vous ou de reprendre certains éléments pour alimenter vos réflexions. Je l’ai découpé en trois parties pour le rendre plus digeste. Comme toujours, vous pouvez m’écrire par courriel ou en commentaire de ce billet.
Retraites : de la réforme à la crise politique ?
Le Conseil constitutionnel a validé l’essentiel de la réforme des retraites, tout en censurant plusieurs articles conçus pour « adoucir » le texte. Les mesures compensatoires visant à mieux prendre en compte la pénibilité au travail et à limiter l’augmentation du chômage des seniors ont été censurées. Le Conseil a également rejeté le Référendum d’Initiative Partagée déposé par les parlementaires de la NUPES à la demande de l’Intersyndicale. Emmanuel Macron a immédiatement décidé de promulguer la loi, qui a été inscrite au journal officiel au cours de la nuit. Depuis, il parcourt la France au son des casseroles et sous les quolibets.
Pour le gouvernement, ses soutiens et de nombreux éditorialistes s’exprimant dans les médias, le « cheminement démocratique » de la réforme est désormais clos. Comme il l’a indiqué lundi 17 avril devant les Français, Emmanuel Macron veut désormais « apaiser » et passer à de « nouveaux chantiers ». L’immigration et la fraude aux allocations, deux thématiques chères à l’extrême droite, ont ainsi été placées en tête de l’agenda.
Néanmoins, deux Français sur trois souhaitent que le mouvement social se poursuive, selon deux sondages récents. Les opposants — manifestants, syndicats et partis politiques — estiment que la réforme, bien que légale, n’est pas légitime. Le gouvernement et ses soutiens les accusent de s’inscrire dans une démarche antidémocratique de contestation des institutions, au point de les comparer parfois aux partisans de Donald Trump qui avaient saccagé le Capitole.
Pour l’historien au Collège de France Pierre Rosanvallon, au contraire, « Nous sommes en train de traverser la crise démocratique la plus grave que la France ait connue depuis la fin du conflit algérien ». La presse internationale, du New York Times au Financial Times, en passant par le Wall Street Journal, El Pais, le Guardian et les principaux journaux allemands s’inquiètent également d’une dérive autoritaire et illibérale de la France. Pas uniquement à cause de l’entêtement d’Emmanuel Macron à imposer sa réforme contre l’opinion, mais aussi du fait de la répression policière et judiciaire qui s’est abattue sur les opposants à la réforme. Ont-ils raison ?
À moins d’avoir suivi ce conflit social de très près, il est difficile de se faire une opinion claire de la situation et de saisir les enjeux qui se cachent derrière cette période qui fera date dans l’Histoire du pays.
Ce qui suit est un résumé aussi neutre, précis, documenté et objectif que possible. Après avoir résumé les arguments pour et contre la réforme, nous aborderons les questions de méthodes législatives choisies pour la faire adopter, la problématique du maintien de l’ordre face à la contestation, deux questions désormais au cœur de la « crise » qui traverserait le pays. Va-t-on vers l’apaisement souhaité par le gouvernement, ou la crise de régime redoutée par Pierre Rosanvallon ?
Partie 1 : Réforme nécessaire ou inutile ?
Les économistes ne sont pas tendres avec la réforme, à commencer par la récente Prix Nobel Ester Duflo. Pour elle, « il n’y a rien de rationnel dans ce projet » qualifié « d’usine à gaz régressif » qui « ne va rien rapporter » tout en faisant « des économies sur les plus pauvres ». Elle avait pourtant soutenu la réforme de 2019, abandonnée par Emmanuel Macron face à la contestation. Cette fois, a-t-elle raison ?
1) Pourquoi réformer les retraites
Le gouvernement a présenté cette réforme comme « indispensable pour préserver notre système de retraite par répartition ». Le ministre chargé des comptes publics Gabriel Attal a solennellement déclaré à l’Assemblée nationale « c’est cette réforme ou la faillite ». Présentée en janvier par la Première ministre Elizabeth Borne comme « une réforme de progrès social », elle réaliserait des économies nettes de 6 milliards en 2027 en jouant sur deux leviers : décaler l’âge minimum légal de départ à la retraite (de 62 ans à 64 ans) et augmenter le nombre de trimestres nécessaires (de 41 annuités à 43) comme le faisait déjà la réforme Touraine de 2014, mais à un rythme plus rapide.
Le gouvernement s’appuie sur le rapport annuel du COR (Conseil d’Orientation des Retraites), qui projette un déficit de 12 milliards d’euros par an en 2027 et un déficit cumulé de 150 milliards sur 20 ans.
Cet argument financier est critiqué pour au moins quatre raisons :
Le rapport du COR dit explicitement « Les résultats ne valident pas le bien-fondé des discours qui mettent en avant l’idée d’une dynamique non contrôlée des dépenses de retraite ». Et son président a déclaré « Les dépenses de retraite sont relativement stables […] À long terme, dans trois hypothèses sur quatre, elles diminuent quelque peu ». Y compris dans le scénario « qui sert de référence au gouvernement ». Donc, pas de faillite en vue ni de système en danger.
Le COR a tendance à exagérer les déficits. Ses prédictions formulées en 2017 se sont avérées fausses : en 2022, au lieu d’un déficit significatif, le système était excédentaire de 3 milliards. En 2017 toujours, Emmanuel Macron réfutait les prédictions alarmistes du COR en écrivant dans son programme présidentiel « Après plus de vingt ans de réformes successives, le problème des retraites n’est plus un problème financier ».
Le montant des déficits estimés par le COR sont négligeable : 12 milliards à partir de 2027 sur un budget de 340 milliards. Le déficit cumulé de 150 milliards sur 20 ans (temporaire et hypothétique selon le COR) est également très inférieur aux 206 milliards de réserves présents dans les différentes caisses prévues pour résorber ce type de trous temporaires.
Le déficit hypothétique découle de choix politiques : réduction du nombre de fonctionnaires (enseignants, soignants, administrations territoriales…), plafonnement de leurs rémunérations, mais également de la répartition des ressources de la sécurité sociale. C’est un jeu d’écriture comptable plus qu’un problème réel.
L’argument de la faillite est un « épouvantail absurde », selon le journaliste économique Romaric Godin : le déficit est négligeable comparé au budget de l’État et de la sécurité sociale, il existe de nombreux leviers pour lever les fonds (par exemple les 160 milliards d’euros de subventions annuelles aux grandes entreprises ou les 85 milliards annuels d’exonérations de cotisations sociales…) mais surtout, la dette de la France est très recherchée par les marchés financiers comme placement et représente une telle quantité (3000 milliards) qu’une faillite de la France provoquerait une crise financière mondiale. Autrement dit, aucune chance que la BCE laisse un tel scénario advenir sans voler au secours de l’État.
Financer les baisses d’impôts sur le Capital
En réalité, la réforme des retraites ne vise pas à « sauver notre système par répartition », mais à réduire la dépense publique pour financer les baisses d’impôts sur les entreprises (CVAE) et les plus aisés (taxe foncière), comme l’écrivait le gouvernement dans son Projet de Loi des Finances 2023 transmis au Parlement fin 2022.
Cette seconde version des faits est plus cohérente avec les nombreuses déclarations d’Emmanuel Macron, qui a souvent justifié sa réforme par le besoin de financer d’autres dépenses :
« En septembre 2022, il assurait que cette réforme était indispensable pour se donner des marges budgétaires et “investir massivement” dans la transition écologique, l’école et l’hôpital. “C’est simple, si nous ne réglons pas le problème des retraites, nous ne pouvons pas investir pour le reste” » (Le Monde, 9 janvier 2023)
Tout comme Bruno Le Maire qui déclarait en septembre 2022 sur France Inter : « Il faut bien financer nos hôpitaux, nos collèges, nos lycées, nos universités, et c’est la réforme des retraites qui permettra de garantir ce financement. ».
De nombreux économistes et des députés Renaissance (parti d’Emmanuel Macron) ont revendiqué le fait que la réforme servait à baisser les impôts des entreprises en expliquant que ces cadeaux fiscaux étaient nécessaires pour combattre le chômage. Aucune étude économique ne démontre cela (c’est plutôt le contraire), mais l’argumentation a le mérite d’être honnête.
Un dernier argument mis en avant par Emmanuel Macron est celui des marchés financiers. Cet argument avait été dégonflé par un article du journal Le Monde, qui citait des experts issus des milieux patronaux estimant que les économies espérées étaient « de l’ordre du pois chiche dans le couscous ».
« En ce moment, tout le monde est focalisé sur la crise bancaire aux États-Unis. Alors, la réforme des retraites en France, c’est le zéro absolu. Tout le monde s’en fiche complètement », glisse à Marianne l’un des traders les plus écoutés de la place de Paris.
Depuis, on a vu que la crise politique provoquée par l’usage du 49-3 a bien plus inquiété les marchés et la finance internationale que l’avenir de la réforme elle-même, dont l’adoption n’a pas eu d’impact sur les coûts de financement de la dette française.
Pour autant, de nombreux économistes favorables ou défavorables à la réforme, tout comme la CFDT de Laurent Berger, estiment qu’une réforme des retraites serait bienvenue pour résorber le déficit, tout en insistant sur le fait que ce n’est ni une urgence ni la priorité. Surtout, ces derniers estiment que le décalage de l’âge légal n’est pas le bon levier à activer.
2) Pourquoi passer de 62 à 64 ans
En 2017 puis de nouveau en 2019, Emmanuel Macron jugeait le décalage de l’âge minimum « hypocrite » compte tenu du taux de chômage des seniors, de loin le plus élevé des pays développés. Cela revenait à fabriquer des chômeurs, selon lui.
Effectivement, si le passage de 60 à 62 ans a augmenté le travail des seniors, il a aussi fabriqué des chômeurs (environ 200 000) et poussé des gens au RSA (environ 100 000, selon les études de l’OFCE). Le Financial Times documentait ce problème très français. Décaler l’âge de départ à la retraite permet de faire travailler plus longtemps les gens qui sont en emplois, mais cela place au chômage et au RSA plus longtemps ceux qui n’ont plus d’emplois ou ne sont plus employables.
Décaler l’âge de départ n’est pas nécessairement bénéfique du point de vue des finances publiques ou de l’économie dans son ensemble. Rappelons que les jeunes retraités contribuent massivement à la société à travers leur engagement associatif, le travail gratuit qu’ils effectuent (garde des enfants, aide au bricolage…) et par leurs dépenses de loisirs. Mais le gouvernement n’a fourni aucune étude d’impact macroéconomique de sa réforme. Il a agi de manière purement idéologique et dogmatique.
Pour résorber le déficit des retraites, comme l’a reconnu Emmanuel Macron, il existe d’autres options : augmenter les cotisations (sociales ou patronales) et baisser les pensions (toutes ou seulement les plus élevées).
À ces leviers paramétriques s’ajoutent les options suivantes : augmenter les salaires (en commençant par le SMIC, les accords de branches et les revenus des soignants, enseignants et autres fonctionnaires), taxer le capital (taxes sur les dividendes, les grandes fortunes, les entreprises), supprimer certaines exonérations de cotisations sociales, augmenter le taux d’emploi des seniors, réaliser l’égalité salariale homme-femme… Certaines sont plus faciles que d’autres à mettre en œuvre, mais toutes ont comme point commun de mettre à contribution les entreprises et les hauts revenus, autrement dit « les plus riches et le Capital » (en moyenne, bien sûr). Macron a préféré faire reposer la totalité des efforts sur les travailleurs, ce qui est inédit pour une réforme des retraites.
Le gouvernement a justifié ce choix à l’aide de deux arguments :
Il y a de moins en moins d’actifs par retraité (la France vieillit, il faut travailler plus longtemps, car on vit plus longtemps)
Cet argument est particulièrement idiot. D’abord, parce que le COR prend évidemment la démographie en considération dans ses calculs, tout comme l’effet « papy boom ». Si les dépenses diminuent malgré le vieillissement de la population, c’est parce que les réformes précédentes (passage de 60 à 62 ans en 2010 et allongement de la durée de cotisation en 2014) n’ont pas encore produit tous leurs effets. Mais également parce que la productivité (richesse créée par actif, autrement dit le nombre de retraités qu’un actif peut financer) augmente. Depuis 1970, elle a triplé (le PIB de la France augmentant de 500 % pendant que la population augmentait de 20 %).
Prenons un exemple : en quarante ans, on est passé de 1,7 million d’agriculteurs à 400.000 (quatre fois moins). Pourtant, la France produit davantage de nourriture qu’en 1982. De la même manière, il est normal qu’il y ait besoin de moins en moins d’actifs par retraité, puisque les actifs produisent de plus en plus. L’argument de la baisse des actifs par retraité devrait simplement être banni du discours public tellement il est absurde dans le contexte actuel.
Enfin, on notera que les réformes des retraites de 2010 et 2014 ont reculé l’âge de départ à la retraite plus vite que l’augmentation de l’espérance de vie. Si on vit plus longtemps, on vit moins longtemps à la retraite !
Les autres pays développés partent plus tard à la retraite (65 à 67 ans), les Français doivent s’aligner
Cet argument repose sur une contre-vérité. Il ne faut pas confondre l’âge de départ minimum (désormais 64 ans en France) avec l’âge de départ à taux plein (67 ans). Il est plus pertinent de comparer l’âge de départ moyen, puisqu’en France comme ailleurs, de nombreuses personnes partent avant d’avoir atteint l’âge qui donne le droit à une pension complète (67 ans en France, depuis 2010). Et quand on fait cette comparaison, la France se trouvait déjà dans la moyenne des pays de l’OCDE (avant la réforme).
Ensuite, on ne peut pas comparer des systèmes de retraites sur la seule base de l’âge de départ. Le système français est celui qui fournit les pensions les plus élevées et produit le plus faible taux de pauvreté des seniors, par exemple. Faudrait-il baisser massivement les pensions pour s’aligner sur l’Allemagne et la Suède ? Probablement pas.
La véritable raison du choix de décaler l’âge légal et d’accélérer l’allongement de la durée de cotisation est qu’il s’agit de la manière la plus rapide de faire des économies. Mais c’est aussi la plus brutale.
« Une réforme sans perdants » ?
Pour partir à la retraite, il faut remplir deux conditions :
Avoir cotisé le nombre de trimestres nécessaires (41,5 annuités et bientôt 43)
Avoir dépassé l’âge minimum (62 ans et désormais 64 ans) ou avoir atteint l’âge maximum (67 ans)
Si on remplit uniquement la première condition, on peut partir plus tôt (60 ans si on a commencé à travailler à 17 ans sans interruption), bien que certains cas de figure vont devoir cotiser plus de 43 ans
Si on ne remplit que la seconde condition, on peut partir à 64 ans avec une décote. Pour éviter une décote, il faut avoir cotisé 43 ans ou atteindre les 67 ans.
La réforme va également priver de surcote ceux qui voulaient travailler au-delà de l’âge minimum et des 43 années de cotisations, puisque l’âge minimum recul de deux années.
La réforme ne fait donc que des perdants, mais certains perdent plus que d’autres. Comme l’a reconnu le ministre Frank Riester, les femmes et personnes aux carrières incomplètes (temps partiel, interruption de carrière, période de chômage…) sont plus impactées, alors que les cadres et personnes qui ont fait de longues études le sont moins (car ils allaient partir après 64 ans de toute façon).
Parmi le tiers des Français les moins aisés, ceux qui gagnent moins de 1750 euros par mois, un quart des hommes meurt avant 62 ans (contre seulement 5 % chez les cadres et classes supérieures).
De nombreux ministres (dont Bruno Le Maire) ont prétendu que la réforme allait éviter de recourir au système par capitalisation, ce qui est particulièrement malhonnête. D’abord parce que les mêmes en 2019 ont voté la loi PACTE qui vise (entre autres) à faciliter la retraite par capitalisation (Bruno Le Maire s’en était félicité publiquement), ensuite parce que les gens qui voudront partir avant l’âge minimum ou avant d’avoir atteint les 43 ans de cotisation devront compenser la perte de revenus par une retraite complémentaire (par capitalisation). Autrement dit, la réforme actuelle favorise le système par capitalisation. Ce qui introduit une injustice supplémentaire : tout le monde n’a pas les moyens d’épargner de l’argent pour sa retraite.
https://twitter.com/BrunoLeMaire/status/1045731675395817474
Une « réforme de progrès social » ?
Le gouvernement a longtemps parlé de réforme de progrès social en expliquant qu’elle allait permettre de mieux prendre en compte la pénibilité au travail, de rétablir une forme d’égalité homme-femme et de permettre une revalorisation des petites retraites à 1200 euros minimum, tout en renforçant l’emploi des seniors.
Ici, il faut malheureusement parler de manipulation.
Avant de soumettre sa réforme au Parlement, le gouvernement a obtenu un avis du Conseil d’État sur la constitutionnalité de la réforme. Compte tenu de la procédure choisie pour faire adopter le texte (avec l’article 47.1 de la constitution, nous y reviendrons), le Conseil d’État avait indiqué que trois articles seraient censurés par le Conseil constitutionnel :
Celui portant sur le dispositif visant à aider l’emploi des seniors
Celui portant sur la meilleure prise en compte des métiers pénibles et de l’usure au travail
Celui sur les compensations pour les fonctionnaires « actifs » (policiers et forces de l’ordre, notamment).
Autrement dit, le gouvernement a défendu sa réforme en mettant en avant des aspects dont il savait pertinemment qu’ils seraient censurés. Il s’agit d’une manipulation grossière visant à tromper les Français et les députés chargés d’examiner le texte.
De plus, l’idée que la réforme serait plus juste envers les femmes a été contredite par la propre étude d’impact (très incomplète) fournie par le gouvernement au Parlement.
Reste le fameux plancher à 1200 euros. Comme de nombreux journaux l’avaient relevé, comme l’avait expliqué l’opposition (NUPES) et comme a fini par le reconnaitre le ministre du Travail Olivier Dussopt dans un courrier officiel, la mesure ne concerne que 10 000 à 20 000 personnes (et non pas deux à trois millions de Français, comme l’avaient martelé les ministres sur tous les plateaux pendant des semaines).
CONCLUSION : La réforme n’était pas nécessaire, elle est profondément injuste et aurait pu être conçue différemment, soit l’inverse de ce qu’a affirmé Emmanuel Macron tout au long du « cheminement démocratique ». Les Français ne s’y sont pas trompés, plus le gouvernement expliquait sa réforme, plus les sondages montraient une hausse de l’opposition à cette réforme (qui a culminé à 3 Français sur 4 dont plus de 9 actifs sur dix). Même les cadres et les retraités étaient majoritairement hostiles à la réforme.
Si le contenu pose problème, c’est bien le « cheminement démocratique » de la réforme qui a provoqué une crise politique. Il est important de revenir dessus pour comprendre la situation actuelle.
Ce fera l’objet de la seconde partie de cette étude, à retrouver ici. En attendant, rendez-vous dans la rue le 1er mai ?